El arte de sostener el equilibrio fiscal: en qué deberá recortar el Gobierno

Con los datos finales de diciembre pasado, se tiene que en 2025 el sector público nacional obtuvo finalmente un superávit primario de 1,4% del PIB y un superávit financiero de 0,2%, cuando en 2024 habían resultado del 1,8% y 0,3%, respectivamente.

Para 2026, el presupuesto nacional supone una tasa de inflación de 10,1% anual y un aumento del PIB del 5,0% real anual, supuestos a partir de los cuales se estimaron recursos por 15,6% del PIB y erogaciones primarias por 14,1%, de lo que se desprende un superávit primario de 1,5% del PIB.

No obstante, cambios legislativos ya aprobados y otros en tratamiento en el Congreso de la Nación, además de una inflación esperada mayor que la prevista en el presupuesto, podrían modificar sustancialmente algunos de sus números, a la hora de la ejecución.

Resumen de números fiscales del año 2025

Con ingresos totales y erogaciones que disminuyeron en 1,0% y 0,6% del PIB, respectivamente, el año pasado finalmente se obtuvo un superávit primario de 1,4% y un superávit financiero de 0,2% del PIB. En 2024 habían resultado del 1,8% y 0,3%, mientras que en 2023 predominaban los déficits, del 2,7% y 4,4% del PIB.

A los números de 2025 se llegó con una caída de ingresos totales del 2,6% anual, en valores constantes, y un aumento de las erogaciones del 0,4%. Si se considera lo ocurrido en el acumulado entre 2023 y 2025, se tiene una disminución del 8,1% real en los ingresos totales, y del 27,2% en las erogaciones primarias.

Analizando en detalle las partidas del gasto, en 2025 subieron, en valores constantes, las erogaciones en Prestaciones sociales (5,9%), Jubilaciones (15%), Funcionamiento, excluyendo Personal (16,7%), AUH (23%), Transferencias Corrientes a provincias (24%) y Transferencias de capital a provincias (62%).

En cambio, en 2025 bajó el gasto real en Subsidios al transporte (-7,1%), Personal (-8%), Transferencias a Universidades (-10%), Inversión Pública (-14%), Transferencias a empresas públicas (-24%) y Subsidios a la energía (-38%).

En el acumulado entre 2023 y 2025, los mayores recortes, en valores constantes, se encuentran en Personal (-27%), Transferencias a universidades (-33%), Subsidios al Transporte (-34%), Transferencias a empresas públicas (-53%), Subsidios a la energía (-59%), Transferencias corrientes a provincias (-60%), Inversión pública (-70%) y Transferencia de capital a provincias (-94%).

Tres razones que cambian los números del presupuesto 2026

En primer lugar, el presupuesto 2026 no incluye los mayores gastos que generan las leyes aprobadas en 2025 en materia de educación y discapacidad. La ley de financiamiento universitario tendría un costo fiscal del orden del 0,23% del PBI, mientras que la de discapacidad de 0,36% (Oficina de Presupuesto del Congreso). Si bien se intentaron incluir cláusulas en el proyecto de presupuesto 2026 para evitar esas mayores erogaciones, dicha estrategia finalmente no prosperó en el Congreso.

En segundo término, dado que la tasa de inflación anual prevista en el Presupuesto 2026 podría resultar inferior a la que efectivamente prevalezca, la recaudación tributaria nominal más probablemente resulte superior a la prevista inicialmente. En este sentido, si la inflación este año resulta finalmente del 23% anual, entonces la recaudación total de impuestos podría subir cerca del 33% en valores nominales, y resultar 4,7% superior en términos reales, a la observada en el año 2025.

No obstante, una mayor inflación que la prevista también gatilla erogaciones adicionales a las presupuestadas, más precisamente en el gasto que ajusta automáticamente con la inflación (jubilaciones, AUH y otros), a las que se sumarían las erogaciones de la ley de financiamiento universitario y de discapacidad, que pasarían a ser automáticas. Así las cosas, con mayores recursos tributarios que aumentan nominalmente con la inflación, con algunas erogaciones que ajustan también automáticamente por inflación, si el resto de las erogaciones (“discrecionales”) se mantienen en los niveles presupuestados, el superávit primario en 2026 apuntaría a 1,9% del PIB, en lugar del 1,5% presupuestado. Pero esto es sin considerar la reforma laboral y tributaria que se discute en el Congreso.

Se agregaría el costo de los cambios tributarios por la modernización laboral

Adicionalmente, pronto se retomará el tratamiento del proyecto de ley de Modernización Laboral que incluye algunos cambios tributarios que, de aprobarse, significarán menor recaudación de contribuciones patronales por aproximadamente 0,5% de PIB (todo el costo para el gobierno nacional), y también inferiores recursos tributarios por cambios en el impuesto a las ganancias, internos y otros tributos, con un costo fiscal de alrededor de 0,33% del PIB -fuente Invecq- (de los cuales 0,14% del PIB es costo para la Nación y 0,19% para las provincias, al tratarse de impuestos coparticipables).

Si dicha reforma tributaria se aprueba, ¿cuánto debería variar el gasto discrecional en 2026, en valores constantes, para alcanzar el superávit primario presupuestado de 1,5% del PIB? En este caso, el gasto discrecional debería caer un 19% real anual para cumplir esa condición. Con una inflación esperada del 23%, implica que el gasto discrecional deba aumentar nominalmente sólo un 4% respecto a 2025. Inclusive, aun sin aprobarse el capítulo tributario de la Modernización Laboral, debería existir un recorte del 9% real en el gasto discrecional (implica una suba nominal del 17%), para alcanzar en 2026 un superávit primario de 1,5% del PIB.

Así, mientras en 2024 a nivel nacional bajaron tanto el gasto con ajuste automático por inflación (-11%) como el gasto discrecional (-37%), en 2025 el gasto automático aumentó 12%, a la vez que el discrecional cayó un 12%, y para 2026, según el análisis aquí realizado, si se aprueban los cambios tributarios que incluye la reforma laboral, el gasto discrecional debería tener otro ajuste del 19%, en valores constantes, para alcanzar la meta de superávit primario del 1,5% del PIB, o del 9% si dicha reforma finalmente no se concreta.

La situación anterior se vuelve más desafiante, en materia de recortes de erogaciones, si las provincias consiguen que la Nación las compense por la caída de alrededor de 0,2% del PIB en los recursos de coparticipación que significaría la reforma en el impuesto a las ganancias, internos y otros. En este escenario, el recorte de erogaciones discrecionales por parte de Nación debería resultar del 22% real anual, para lograr el superávit primario de 1,5% del PIB.

No obstante, en estos temas deberían primar objetivos de equilibrio general de corto y largo plazo. Está claro que, para la sustentabilidad del modelo a largo plazo, Argentina necesita, simultáneamente, equilibrio fiscal en Nación y Provincias, y una economía competitiva desde el punto de vista estructural, dado un tipo de cambio real que no es alto y difícilmente lo sea a largo plazo. Entre las condiciones de competitividad estructural se hallan las tributarias, las del mercado laboral, la cantidad y calidad de la infraestructura, la eficiencia en los servicios estatales, entre otras.

Se necesitan algunos de los cambios tributarios incluidos en el proyecto de modernización laboral, especialmente una menor carga de contribuciones patronales y alícuotas de ganancias corporativas que pongan al país más en línea con los de la Ocde y algunos países vecinos. Pero especialmente, se requieren reformas tributarias adicionales en los cinco impuestos más distorsivos: Derechos de exportación, impuesto a los débitos y créditos bancarios, ingresos brutos, sellos y tasa de seguridad e higiene.

Tal desafío requiere que siga bajando el peso del gasto público en términos del PIB, tanto en Nación como en Provincias, como mínimo congelando el gasto nominal por varios años. En este sentido, el gasto primario bajó un 27% real en Nación en el acumulado entre 2023 y 2025, versus 9% en provincias. Aun así, el gasto primario en 2025 resulta un 51% mayor al del año 2005 en Nación, y 64% superior en el conjunto de Provincias (valores constantes), contra una población que aumentó 16% en dos décadas. Ergo, se produjo un avance desmedido del sector público en las últimas dos décadas, que ahora en buena medida debe desactivarse, para dar lugar a las reformas estructurales necesarias para que el sector privado pueda competir en el mundo.

Con relación a los recursos, si bien entre 2023 y 2025 los ingresos tributarios netos de Nación bajaron 4,4% real, versus 9,8% que disminuyeron los ingresos de provincias por impuestos propios más transferencias automáticas y discrecionales recibidas desde Nación, si se compara lo ocurrido entre los años 2005 y 2025, los ingresos nacionales reales resultan mayores en un 33% que hace 20 años atrás, versus 37% en provincias. Esto se explica principalmente por el hecho que entre 2016 y 2020 se eliminó la detracción del 15% a la coparticipación que financiaba a la Anses desde el año 1993, aumentando así la participación provincial en la distribución de impuestos.

Queda claro que ambos niveles de gobierno deben seguir contribuyendo a la reforma tributaria y al resto de reformas estructurales, con un esfuerzo compartido, en algunos casos sustituyendo impuestos malos por otros menos malos, pero en ambos casos también, bajando adicional y gradualmente el gasto, sin compensaciones entre fiscos de diferente nivel, para dar espacio fiscal a reducciones tributarias extras, que pongan en competencia a la producción local.